De kracht van de hypothese en het wenkend perspectief
In april 2010 hebben 20 ambtelijke werkgroepen evenzoveel rapportages aangeboden aan de Tweede Kamer. In de rapportages staat welke besparingen mogelijk zijn op de overheidsuitgaven. ‘Vereenvoudiging en integratie van wet- en regelgeving’ wordt terecht genoemd als één van de varianten. De ambitie is duidelijk: versnellen, vereenvoudigen èn besparen. Op basis van ervaringen met processen en business cases van grote ruimtelijke en infrastructurele projecten heef Royal Haskoning SMC een hypothese ontwikkeld over de mogelijke doorwerking van ‘versnellen en vereenvoudigen’ op plankosten, risico’s en financiering. Deze hypothese is voorgelegd aan Bert Keijts (voormalig DG RWS), Hans Draaijer (BAM PPP), Louis Prompers (directeur gebiedsontwikkeling A2-Maastricht) en Gerard Slingerland (Rijksvastgoed en Ontwikkelingsbedrijf). De kracht van de hypothese is het ‘wenkend perspectief’. In plaats van een discussie over cijfers achter de komma, hebben die gesprekken een stevige notitie opgeleverd met transparante argumentaties voor haalbare besparingsniveaus, en vooral een kleurrijk instrumentenpaneel ‘met knoppen waaraan gedraaid moet worden om die niveaus te bereiken’.
Plankosten: weg met het doolhof en de drukte in het publieke huis…
Het besparingspotentieel in de fase van onderzoek en planvorming is volgens ons aanzienlijk: 5% op het totaal van de projectkosten. Zeker als de wekende perspectieven in de Heroverweging van het omgevingsrecht een voet aan de grond krijgen. Deze perspectieven zijn geschetst in een aantal essays van wetenschappers en sleutelfiguren die deze zomer worden aangeboden aan de Tweede Kamer. Een viertal van deze perspectieven leveren in potentie een aanzienlijke besparing op in de plankosten: één nieuwe omgevingswet, het één-besluit-model, het mogelijk maken van een integrale afweging van sectorele normen, en het duidelijker omschrijven van de onderzoeksplicht. Om dat besparingspotentieel te kunnen bereiken dient echter aan veel meer knoppen te worden gedraaid, namelijk: de organisatie van het planproces, het besluitvormingsproces, het toetsingsproces en de samenwerking met de markt. In onze notitie hebben wij ook aangegeven ‘hoe’ de besparingsniveaus kunnen worden bereikt. Essentieel in dit verband zijn het loslaten van sturen op macht, het reduceren van bestuurlijke ‘drukte’ en ‘lokale verlanglijstjes’, ‘het organiseren van een compacte opdrachtgeversorganisatie met een vergaand mandaat’, ‘het creëren van duidelijkheid aan de voorkant van het proces met een integraal publieke eisenpakket’, het creëren van eenduidigheid in het toetsingsproces en het terugdringen van versnippering in bevoegdheden, en het aanbesteden van projecten aan de voorkant van het proces met zoveel mogelijk functionele eisen.
Hans Draaijer: “Je kunt geen sluitende business case maken als lokale overheden steeds op het laatste moment met aanvullende eisen komen”
Risicomanagement: selecteer op kwaliteit en niet op prijs!
De genoemde besparingen door een effectieve en efficiënte organisatie van bovengenoemde processen in de planvormingsfase zullen voor een deel doorwerken in het reduceren van de faalkosten en afbreukrisico’s. Tezamen met een betere verdeling van de verantwoordelijkheden tussen markt en overheid, en het investeren in de kwaliteit van mensen en organisaties is nog een verdere besparing mogelijk: 2 tot 5% op het totaal van de projectkosten. Adagium is ‘gun de markt meer verantwoordelijkheid met ‘eerder gunnen’. Sleutelbegrippen daarbij zijn: partnership, functionele eisen, en heldere contractafspraken. Van de markt wordt meer transparantie en lef verwacht. Een gezamenlijk risicofonds (markt en overheid) is de uiteindelijke bekroning. Naar het voorbeeld van aanbestedingen voor grote infrastructuurprojecten zou ook bij gebiedsontwikkeling steeds vaker een proces moeten worden ingezet dat resulteert in gunning op kwaliteit en niet op prijs. Bij een vast plafondbedrag wint de partij die voor dat bedrag de meeste kwaliteit toevoegt aan het proces van samenwerking met de overheid en natuurlijk aan het gebied zelf.
Bert Keijts over de overheid: “Overheden hebben te vaak gekozen voor het inzetten van macht voor de regisseursrol bij gebiedsontwikkeling, niet voor investeren in kennis en kwaliteit”
Bert Keijts over de markt: “Niet verschralen, wel verrimpelen; voor ‘leuk’ is nu even geen tijd en geld”.
Financieel management: beheer en onderhoud, DBFM moeten terug op de agenda!
Het grootste besparingspotentieel lijkt verscholen in de contractvorm voor het aanbesteden van infrastructuur- en gebiedsontwikkelingsprojecten. Als projecten integraal worden aanbesteed (dus niet alleen het ontwerp en de realisatie, maar ook het onderhoud, beheer, en zo mogelijk zelfs de financiering) dan kunnen de besparingen alleen al hierdoor oplopen tot 10% van de projecten. Het integreren van ontwerp, realisatie, onderhoud en beheer in één contract (life cycle benadering) biedt kansen voor duurzame oplossingen die zichzelf op lange termijn terugverdienen. Door toepassing van DBFM zijn bovendien de financiën van een complex project beter beheersbaar. Het ontwikkelen van een lange termijn betaalbare business case is expertise die vooral bij private partijen aanwezig is. Bij toepassing van DBFM is de haalbaarheid en betaalbaarheid van een integrale business dubbel gechecked. Eerst door de markt / private partij zelf (bouwer, exploitant) en vervolgens door de financier. Het afbreukrisico neemt daardoor af.
Hans Draaijer: “de eisen van banken vormen een grotere (financiële) trigger op het tijdig leveren van prestaties dan wat de overheid op dit gebied kan doen”
“Een DBFM project loopt nooit uit!”
Haalbare besparingsniveaus als wenkend perspectief voor vernieuwing?
In de discussienotitie zijn wij optimistisch over de besparingsniveaus op het totaal van de projectkosten: zo’n 10 tot 15%. Wij voelen ons daarin gesteund door de gesprekken die we hebben gevoerd en de recente rapportage van het kabinet aan de Tweede Kamer over de voortgang van DBFM(O) contracten in de bouw. Inmiddels is de discussienotitie door de DG van VROM en door Royal Haskoning SMC zelf breder uitgezet bij onder meer IPO, VNG< Economisch Instituut voor Bouwnijverheid, NEPROM, Rijksgebouwendienst, RWS en Nederland Boven water. Wij hopen dat de genoemde besparingsniveaus een wenkend perspectief kunnen zijn voor het nieuwe kabinet om nu eens echt door te pakken met vernieuwingen in het omgevingsrecht en het publieke huis (zie ook ons advies voor het programmatisch samenwerking tussen en samenvoegen van departementen in de fysieke kolom: “Advies Rijk in de Regio”).
Klik hier voor de discussienotitiie.